一、制定背景

行政裁量權是行政機關根據法律法規規章的規定，依據立法目的和公平合理的原則，自主作出決定和選擇行為方式、種類和幅度的權力。

2010年10月，《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求“建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權行使，避免執法的隨意性。”2011年9月9日，《廣東省規范行政處罰自由裁量權規定》（廣東省人民政府令第164號）規定：“行政處罰實施機關應當依照《廣東省行政執法責任制條例》第十七條的規定，制定本單位的行政處罰自由裁量權適用規則，并向社會公開。”2012年7月，《國家稅務總局關于規范稅務行政裁量權工作的指導意見》（國稅發〔2012〕65號）明確指出：“規范稅務行政裁量權工作是稅務機關推進依法行政的一項重要內容，各級稅務機關應當高度重視，把這項工作擺在突出位置，作為全局性的重點工作抓緊抓好。”

廣東省國稅局于2013年12月發布《廣東省國家稅務局規范稅務行政處罰裁量權實施辦法（試行）》（廣東省國家稅務局公告2013年第15號公告），2014年4月開始施行。廣東省地稅局于2012年1月1日起開始試行《廣東省地方稅務局規范稅務行政處罰裁量權實施辦法（試行）》及《廣東省地方稅務局稅務行政處罰裁量基準（試行）》，并于2014年7月正式實施。以上規定對于規范我省各級稅務機關行政處罰裁量權的行使，促進稅收執法公平，保障當事人合法權益，深入推進依法行政起到積極作用。

2015年，國家稅務總局要求加強國地稅合作，而制訂國地稅統一的行政處罰裁量基準是其中一項重要內容。2015年下半年，廣東省國稅局加強與廣東省地稅局合作，共同擬訂了《廣東省稅務系統規范稅務行政處罰裁量權實施辦法》（以下簡稱《辦法》）及附件《廣東省稅務系統稅務行政處罰裁量基準》（以下簡稱《基準》）。

二、制訂情況

廣東省國稅局與廣東省地稅局嚴格按照法律、法規和規章的規定，結合國地稅行使行政處罰裁量權的具體情況，在國地稅現有行政處罰裁量權制度的基礎上，制訂了《辦法》。本次制訂過程中，國地稅分別征求了基層單位、相關業務處室和納稅人代表的意見，并在各自門戶網站上向社會各界征求意見。

需要說明的重點情況如下：一是作了減輕處罰的規定。在《辦法》第十四條第三款規定“減輕處罰是指，根據稅收違法行為的事實、性質、情節、危害后果等，低于法定處罰標準幅度，依法確定處罰。”二是在《基準》在法定范圍內適當調低了對部分違法行為的處罰。將發生頻率較高的、危害程度較低的稅收違法行為盡可能歸入處罰基準的“較輕”檔次，給予較低的行政處罰；將少數社會違害程度大的情形，才歸入“嚴重”檔次。如對第21項“未按照規定繳銷發票的”的處罰基準作了上述規定。制訂第33項“逾期辦理納稅申報”的違法情節和處罰基準時，對零申報的個人（含個體工商戶）、企業及其他組織作了最高處罰金額的限制。三是在制訂處罰基準時，對企業或其他組織和個人（含個體工商戶）的負擔能力作了更多考慮，區別處理。如對第8項“納稅人未按照規定設置、保管賬簿或者保管記賬憑證和有關資料的”作了上述規定。四是提高裁量基準的可操作性。如修訂第33項“逾期辦理納稅申報”的違法情節和處罰基準時，盡量在原有基礎上簡化處理，以便基層單位執法人員遵照執行，也便于行政相對人理解。五是制訂基準時，考慮了國地稅征管工作差異。

三、主要內容

（一）《辦法》正文的主要內容

《辦法》正文共34條。

1.適用范圍。規定我省各級稅務機關行使稅務行政處罰裁量權，適用本辦法。（第二條）

2.現行稅務行政處罰種類。（第四條）

3.處罰裁量原則。規定行使處罰裁量權應遵循的原則。（第五、六條）

4.稅務機關的告知義務。（第七條）

5.稅務機關行使稅務行政處罰裁量權應當遵循法定程序和權限。（第九條）

6.“一事不二罰”原則。規定“一事不二罰”，指導基層執法，有利于保障當事人的合法權益。（第十條）

7.當事人享有陳述權和申辯權。（第十一條）

8.不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的適用。根據行政處罰法及稅收征管法，對“不罰”、“從輕或減輕”、“從重”進行界定。（第十三、第十四、第十五條）

9.簡易程序、一般程序、聽證。簡要地規定簡易程序、一般程序及一般程序中的聽證，和行政處罰法的規定相銜接。（第十七、第十八、第十九條）

10.集體審議制度。規定案情復雜、爭議較大、給予較重處罰等情形的集體審議制度。（第二十條）

11.集體審議制度的程序。規定集體審議制度如何進行。（第二十一條）

12.說明理由制度。（第二十六條）

13.案例指導制度。規定通過不定期發布典型案例，指導行使稅務行政處罰裁量權。（第二十七條）

14.監督檢查制度。規定稅務機關通過稅收執法督察、執法責任制考核、行政執法案卷評查等工作方式，加強對行使稅務行政處罰裁量權的監督檢查。（第二十八條）

15.裁量權的細化。各市國地稅機關可共同對本《辦法》進行細化。（第三十二條）

（二）《基準》的主要內容

《基準》是《辦法》的附件。根據現行法律、法規和規章規定，將其中所涉稅收違法行為分為8大項、53個小項。8大項分別是：違反稅務登記管理規定的行為；違反賬簿管理和完稅憑證管理規定的行為；違反發票管理規定的行為；違反納稅申報和征收管理規定的行為；違反納稅擔保規定的行為；違反稅務檢查規定的行為；偷、逃、抗稅行為；其他違法行為。以此分類為基礎，對小類（項）稅收違法行為確定“輕微”、“較輕”、“一般”和“嚴重”違法程序，設定處罰基準。其中，對其中第26項“虛開發票”、第27項“非法代開發票”、第29項“私自印制、偽造、變造發票，或者非法制造發票防偽專用品，或者偽造發票監制章”等項目，“嚴重”檔次再細分為3個處罰檔次。

四、其他事項

《辦法》及《基準》在廣東省國、地稅系統（含橫琴新區、深汕特別合作區、順德區，不含深圳市）實施稅務行政處罰時適用。《辦法》及《基準》于2016年1月1日起正式實施，《廣東省國家稅務局規范稅務行政處罰裁量權實施辦法（試行）》（廣東省國家稅務局公告2013年第15號公告）與《廣東省地方稅務局規范稅務行政處罰裁量權實施辦法》（廣東省地方稅務局2014年第4號公告）同時廢止。