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基本公共服務領域中央與地方共同財政事權清單及基礎標準、支出責任劃分情況表

      近日，國務院辦公廳印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕6號，以下簡稱《方案》）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。 

     咨詢問題：請介紹一下《方案》出臺的背景是什么？ 

      回復意見：一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加快建立現代財政制度的重要舉措。黨的十九大報告從全局和戰略的高度強調要“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，明確提出了深化財稅體制改革的目標要求和主要任務。全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，加快推進財稅體制改革,具有十分重大的意義。財政事權和支出責任劃分改革是建立現代財政制度的重要內容，黨中央、國務院高度重視。黨的十八屆三中全會提出了“建立事權和支出責任相適應的制度”的要求。2014年6月30日，中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》又對合理劃分各級政府間事權和支出責任作了明確部署。2016年8月，國務院印發了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號，以下簡稱《指導意見》）。財政部認真貫徹落實黨的十九大精神和黨中央、國務院決策部署，積極推進改革工作，經黨中央、國務院審議，國務院辦公廳近日印發了《方案》。 

      二是推進基本公共服務均等化的客觀要求。1994年財稅體制改革以來，隨著國家財力的增加，黨中央根據不同階段民生需要的輕重緩急，陸續在教育、社會保障、醫療衛生等與人民群眾密切相關的基本公共服務領域實施了一系列改革。為了保證各項改革和政策措施在地方有效落實，中央財政通過轉移支付對地方給予補助，保障地方提供基本公共服務的財政能力，逐步形成了中央制定政策、地方組織落實、中央和地方財政共同提供保障的具有中國特色的基本公共服務供給模式。這種制度安排堅持了中央統一領導，調動了地方的積極性，顯著提升了基本公共服務保障水平，完善了分稅制財政體制，發揮了財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，符合我國的基本國情。 

      由于上述基本公共服務體系是逐步形成的，隨著新型工業化、城鎮化深入推進，以及農業轉移人口市民化進程加快，基本公共服務事項大量增加，原有基本公共服務提供和保障方式也出現了一些不相適應的情況，主要表現在：共同財政事權范圍不夠清晰；部分基本公共服務事項保障沒有基礎標準，地區之間實際支出水平差距較大；中央與地方支出責任分擔比例和方式不盡統一和規范，有些基本公共服務地方支出責任偏重；現行轉移支付無法全面反映中央承擔的基本公共服務支出責任。因此，必須加快推進基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革，將行之有效的政策體制和管理模式予以明確，對存在的問題通過改革予以規范，特別是對支出穩定性強，群眾關注度高，與人直接相關的基本公共服務事項，率先劃分財政事權和支出責任，對加快推動基本公共服務均等化有重要意義。 

      三是推進分領域財政事權和支出責任劃分改革的重要引領。在財政事權和支出責任劃分改革中，中央財政事權或地方財政事權及支出責任劃分相對清晰；共同財政事權和支出責任劃分是整個財政事權和支出責任劃分改革的重點和難點。2016年印發的《指導意見》明確了財政事權和支出責任劃分改革的總體要求、劃分原則、主要內容、配套措施等。但具體推動分領域改革，尤其是教育、醫療衛生、社會保障等民生領域共同財政事權和支出責任劃分改革，還必須制定一些需要共同遵守的、更加具體的規則，如共同財政事權范圍、保障標準、支出責任分擔方式等。《方案》通過明確與人直接相關的最基本公共服務事項的共同財政事權范圍，明確相關基本公共服務事項保障標準，規范支出責任分擔方式，調整完善轉移支付制度等，明確了基本公共服務事項財政事權和支出責任劃分的具體規則，直接劃分了部分最基本公共服務事項的財政事權和支出責任，既實現了財政事權和支出責任劃分改革的重點突破，又為后續推動分領域財政事權和支出責任劃分改革提供了引領和支撐。 

      需要指出的是，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革是一項重大而復雜的系統工程，涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就，必須統籌設計，分步實施，穩妥推進。從國際上看，事權劃分并沒有統一的模式，支出責任分擔方式也不盡相同，多數國家的財政事權和支出責任劃分也是一個漸進的過程。我國各領域改革正在加快推進過程中，政府職能轉變、法治化推進還需要一個過程。財政事權和支出責任劃分改革既要推動相關領域管理體制改革，又要與之相適應，協調推進，并在改革的過程中不斷完善。 

     咨詢問題：《方案》出臺的意義是什么？ 

      回復意見： 一是《方案》的出臺標志著財政事權和支出責任劃分取得了新的重大進展，對進一步完善分稅制財政體制，加快建立現代財政制度，推進國家治理體系和治理能力現代化將產生積極的推動作用。 

      二是《方案》中的事項都涉及基本民生，支出穩定性強，率先明確為中央與地方共同財政事權，規范相關保障標準和分擔比例，有利于增強政策的穩定性，更好地兜牢民生底線，促進基本公共服務均等化水平的提高。 

     三是通過設立共同財政事權分類分檔轉移支付，提高轉移支付資金使用的針對性，再配合相關預算管理措施，對這些重點民生項目予以優先保障，有利于提高與人民群眾密切相關的基本公共服務的保障能力。 

      四是有利于進一步明確各級政府的職責，推動解決中央與地方部分財政事權不夠清晰明確、責任落實不到位，甚至相互推諉、扯皮等問題，促進財政事權劃分的制度化、法治化、規范化。

      咨詢問題：《方案》中改革的主要內容是什么？ 

      回復意見：一是明確基本公共服務領域中央與地方共同財政事權范圍。根據《指導意見》,結合《國務院關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》（國發〔2017〕9號），將涉及人民群眾基本生活和發展需要、現有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔支出責任、以人員或家庭為補助對象或分配依據、需要優先和重點保障的主要基本公共服務事項，首先納入中央與地方共同財政事權范圍，包括義務教育、學生資助、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本衛生計生、基本生活救助、基本住房保障等八大類，共18個事項。 

      二是制定基本公共服務保障國家基礎標準。參照現行財政保障或中央補助標準，制定9項基本公共服務保障的國家基礎標準。地方在確保國家基礎標準落實到位的前提下，因地制宜制定高于國家基礎標準的地區標準，應事先按程序報上級備案后執行，高出部分所需資金自行負擔。對不易或暫不具備條件制定國家基礎標準的9項事項，地方可結合實際制定地區標準，待具備條件后，由中央制定國家基礎標準。法律法規或黨中央、國務院另有規定的，從其規定。 

      三是規范基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式。基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任主要實行按比例分擔，并保持基本穩定，對基本公共衛生服務等7個事項實行中央分檔分擔辦法，并將其分擔比例適當簡化和歸并為五檔。對義務教育公用經費保障等6個按比例分擔、按項目分擔或按標準定額補助的事項，暫按現行政策執行。對基本公共就業服務等5個事項，中央分擔比例主要依據地方財力狀況、保障對象數量等因素確定。 

      四是調整完善轉移支付制度。在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，原則上將改革前一般性轉移支付和專項轉移支付安排的基本公共服務領域共同財政事權事項，統一納入共同財政事權分類分檔轉移支付，完整反映和切實履行中央承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任。 

      五是推動省以下支出責任劃分改革。中央財政要加強對省以下共同財政事權和支出責任劃分改革的指導；省級政府要考慮本地區實際，根據各項基本公共服務的重要性、受益范圍和均等化程度等因素，結合省以下財政體制，合理劃分省以下各級政府的支出責任，加強省級統籌，適當增加和上移省級支出責任；縣級政府要將自有財力和上級轉移支付優先用于基本公共服務，承擔提供基本公共服務的組織落實責任。

      咨詢問題：《方案》在基本公共服務標準制定方面有何考慮？ 

      回復意見：逐步規范基礎標準是推進基本公共服務均等化的重要內容，現行的基本公共服務有些事項保障標準、名稱和內涵不統一，沒有上升到國家基礎標準的層面，地區間實際保障水平差異較大。為更好推進基本公共服務均等化，織密扎牢民生網，對具備條件的9個事項，以現有保障水平為基礎，根據提供基本公共服務成本和財力可能制定國家基礎標準，以后根據經濟社會發展變化逐步提高。同時，考慮到我國地區間發展水平差異較大的實際，地方在確保國家基礎標準落實到位的前提下，因地制宜制定高于國家基礎標準的地區標準。為避免部分地方制定的地區標準超越財力可能，《方案》明確地區標準應事先按程序報上級備案后執行，高出國家基礎標準部分所需資金自行負擔。對不易或暫不具備條件制定國家基礎標準的事項，地方可結合實際制定地區標準，待具備條件后，再由中央制定國家基礎標準。 

      咨詢問題：共同財政事權的支出責任分擔方式是如何確定的？ 

      回復意見：在地區之間財力均衡的狀態下，基本公共服務領域共同財政事權的支出責任劃分，中央應按統一比例分擔。目前區域發展不平衡的總體格局仍未根本改變，地區之間財力差異仍然較大，中央總體上參照現行政策、按財力狀況對不同地區劃分為五個檔次確定分擔比例分擔支出責任，而不是簡單地按東中西確定分擔比例。這是中央與地方共同財政事權支出責任分擔的一項重大改革，有利于打破固化的利益格局，為中央財政進一步根據地區實際財力狀況完善支出責任分擔比例，更加公平地配置財政資源，推進基本公共服務均等化打下堅實的基礎。 

      需要說明的是，同一檔次地區不同省（區、市），財力狀況也有差異，但由于《方案》中的事項涉及的政策內容較多、覆蓋范圍較大，每項政策的制定都有當時特定的政策背景，完全根據各省（區、市）財力狀況確定不同的分擔比例，涉及到大量政策需要重新制定或調整，暫不具操作性。對不同地區中央承擔不同比例與實際財力狀況的少量差異，中央財政將繼續通過均衡性轉移支付予以調節。 

      咨詢問題：為什么要設立共同財政事權分類分檔轉移支付？ 

      回復意見：目前，我國由于地區間差異較大，為了平衡地區財力差距，中央財政安排了大量均衡性轉移支付。但均衡性轉移支付是對地方的財力補助，不規定用途，也不對應具體事項的支出責任。在推進基本公共服務均等化過程中，中央針對與人直接相關的事項設立了大量轉移支付項目，這些轉移支付項目都對應相關基本公共服務，應該優先予以保障，但過去許多項目列在專項轉移支付中，沒有明確劃分財政事權和支出責任，也沒有統一的管理規范和保障要求。這次結合財政事權和支出責任劃分改革，將與人直接相關的共同財政事權領域的轉移支付，統一規范為共同財政事權分類分檔轉移支付，在預算安排中予以優先保障，并對地方提出相應管理要求，對加大與人直接相關的基本公共服務事項的保障力度，并率先推進均等化，進一步落實黨的十九大提出的堅持以人民為中心，加快推進基本公共服務均等化的要求，都將產生積極的推動作用。 

      共同財政事權分類分檔轉移支付設立以后，為了與相關政策相銜接，繼續按現行有關轉移支付辦法管理。將共同財政事權分類分檔轉移支付列入一般性轉移支付，主要是《預算法》規定，中央對地方轉移支付只有一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。調整后，一般性轉移支付中，資金規模較大的主要是均衡性轉移支付和共同財政事權分類分檔轉移支付；專項轉移支付項目和規模大幅減少。 

      咨詢問題：如何貫徹落實好《方案》？ 

      回復意見：一是要從貫徹落實黨的十九大精神的高度認識理解改革。黨的十九大作出了我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的重大政治論斷。推進基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革，率先推動與人直接相關的最基本公共服務均等化，是堅持以人民為中心的發展思想，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，著力解決發展不平衡不充分問題的重大舉措。必須從貫徹落實黨的十九大精神的高度，認識改革的重要性和緊迫性。 

      二是要自覺強化“四個意識”，統籌協調推進改革。財政事權和支出責任劃分改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及政治、經濟、社會、文化和生態文明各個領域，涉及到利益關系的調整，是一項復雜的系統工程。在推進各領域事權和支出責任劃分改革過程中，要自覺強化“四個意識”，把握和處理好當前利益與長遠利益、局部利益和整體利益的關系，站在國家整體利益、根本利益、長遠利益的立場上思考問題、推進改革，決不能因局部利益調整和眼前利益得失影響拖累改革進程。要與轉變政府職能、簡政放權、創新管理、優化服務等行政管理體制改革相銜接，要與教育、醫療衛生等各項改革相結合，形成統籌推進各項改革的新局面。 

      三是要認真落實責任，確保改革到位。中央財政在落實中央承擔支出責任、做好資金保障的同時，要切實加強對地方財政履行支出責任的指導和監督。中央有關部門要積極推動相關基本公共服務領域管理體制改革，調整完善制度政策，指導和督促地方落實相關服務標準。地方財政要確保地方支出責任落實到位。地方有關部門要認真執行相關政策，履行好提供基本公共服務的職責。各地區各部門要通過認真落實改革方案，加快推進基本公共服務均等化，進一步織密扎牢民生保障網，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。