關于《中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）》的說明

為全面落實《優化營商環境條例》，深化稅收領域“放管服”改革，深入推進發票電子化，服務經濟社會高質量發展，我局擬提請國務院對《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進行修改，并起草了修改草案征求意見稿。現將有關修改情況說明如下：

一、修改的必要性

《辦法》自1993年發布實施以來，分別于2010年和2019年進行了2次修改，在規范發票管理、保障稅收收入、維護經濟秩序等方面發揮了積極作用。但隨著我國經濟社會的發展和改革的不斷深化，《辦法》施行面臨一系列新形勢新情況新要求，有必要及時修改完善。

（一）深入貫徹習近平法治思想的需要

習近平總書記指出，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。發票作為重要的商務、財務、稅務、法務憑證，關系經濟社會方方面面，發票電子化改革后，發票形態、領用、開具、交付、入賬、保管等都將發生重大變化，對稅收管理、財務管理，乃至市場交易秩序、社會經濟運行產生深刻影響。需要秉持法律準繩，用好法治方式，強化法治之力，通過完善制度安排，為發票電子化改革提供法律支撐，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。

（二）落實《優化營商環境條例》的需要

深化“放管服”改革、優化營商環境，是全面深化改革的重要內容，是黨中央、國務院做的重要決策部署。《優化營商環境條例》明確提出加大推廣使用電子發票的力度，逐步實現全程網上辦稅，持續優化納稅服務。現行《辦法》是以紙質發票為基礎制定的，需要進一步修改以適應電子發票推廣使用需要，拓展優化發票服務舉措，降低發票領用成本，提升用票辦稅便利度，打造更優稅收營商環境。

（三）推動稅收治理體系治理能力現代化的需要

為貫徹習近平總書記“加快數字中國建設”重要指示，落實好中央深改委“規范和優化稅務執法”重點改革任務，稅務總局黨委謀劃了稅收現代化新“六大體系”布局，研究提出以發票電子化改革為突破口，打造智慧稅務。發票是稅務部門數字化轉型中重要的數據來源，是規范和優化稅務執法的重點工作領域。在紙質發票逐步轉向電子發票過程中，需要通過《辦法》修改進一步明晰征納雙方權責，更好保障納稅人合法權益。

二、修改的總體思路

稅務總局積極推進《辦法》修改工作，在前期充分調研的基礎上，總結國內做法、借鑒國際經驗，研究起草了修改草案。按照程序要求將修改草案多方式、多層次征求了全國稅務系統各級各部門意見，并召開一系列專家論證會和納稅人座談會廣泛聽取意見。在充分吸收各方面意見的基礎上，形成《中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）》。

《辦法》屬于基礎性法規，與經濟社會生產生活密切相關。本次修改的總體思路是：堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，自覺把《辦法》修改工作放在黨和國家工作大局中來考慮、謀劃、推進，持續優化稅收服務與監管方式，健全稅務監管體系，強化納稅人權益保護，為深化稅務發票管理領域“放管服”改革和推進發票電子化提供法律制度保障。重點把握三點原則：

一是主動適應經濟社會發展和改革需要。全面落實《優化營商環境條例》，深化稅務發票管理領域“放管服”改革，推動完善發票管理法律制度，為電子發票應用提供必要的制度支撐，為經濟發展和新業態新模式預留制度空間。

二是突出目標導向和問題導向。著力完成發票電子化任務，健全適應經濟社會發展的發票管理辦法，針對《辦法》執行中出現的新情況、新問題，進一步優化發票服務程序，簡化發票領用手續，規范引導電子發票社會化服務，鞏固深化“放管服”改革成果。

三是保持相對穩定性。鑒于電子發票處于試點改革階段，紙質發票與電子發票將在一定時期并行，為保持發票法規的連續性和穩定性，本次主要對《辦法》做一定范圍必要修改，電子發票具體管理規范將通過《辦法》授權制定的《電子發票管理辦法》予以明確，待條件成熟后，再以完善法規方式進行固化。

三、修改的主要內容

（一）根據現行規定，稅務機關在納稅人領用發票時不再收取稅務發票工本費，此次修改統一將《辦法》全文中的“領購”修改為“領用”，涉及第二條、第十五條、第十七條、第二十四條第一款、第二十九條第一項。

（二）明確“電子發票”的法律地位和法定效力，增加發票類型內容，在第三條第一款明確發票“包括紙質發票和電子發票”;在第三條增加第二款“國家推廣使用電子發票，電子發票具體管理辦法由國務院稅務主管部門制定。單位、個人開發電子發票信息系統自用或為他人提供電子發票服務的，應當遵守國務院稅務主管部門制定的電子發票監管規定和標準規范”，為電子發票應用、社會化服務及監管提供必要的制度支撐;同時刪除第二十二條第三款“國家推廣使用網絡發票管理系統開具發票，具體管理辦法由國務院稅務主管部門制定”。

（三）增加發票賦碼的管理內容，將第五條修改為“發票的種類、聯次、內容、賦碼規則以及使用范圍由國務院稅務主管部門規定”，明確發票“賦碼規則”相應管理權限屬于稅務機關，以保證發票賦碼的唯一性。

（四）“企業印制發票”事項將通過政府采購方式確定，為適應此要求，一是將第八條第二款中“稅務機關應當以招標方式確定印制發票的企業，并發給發票準印證”中的“準印證”修改為“印制通知書”；二是將第十二條中“印制發票的企業必須按照稅務機關批準的式樣和數量印制發票”中的“批準”修改為“確定”；三是刪除第三十七條中“對印制發票的企業，可以并處吊銷發票準印證”的處罰規定。

（五）為優化跨省印制發票流程，降低稅務機關發票印制及管理成本，刪除第十四條第一款中的“由印制地省、自治區、直轄市稅務機關確定的企業印制”。

（六）根據“多證合一”商事登記制度改革的實際情況，為滿足不同市場主體領用發票的實際需要，將第十五條第一款“需要領用發票的單位和個人，應當持稅務登記證件、經辦人身份證明”修改為“需要領用發票的單位和個人，應當持設立登記證件或稅務登記證件、經辦人身份證明”，明確“設立登記證件”效力等同于稅務登記證件。

（七）為保護用票單位和個人合法權益，防范非法冒用身份領開發票違法行為，此次修改在“發票領用、發票開具和發票代開”業務中增加身份驗證的要求：一是將第十五條第一款“向主管稅務機關辦理發票領用手續”修改為“向主管稅務機關辦理身份驗證和發票領用手續”；二是在第十六條第二款增加“稅務機關代開發票時應進行身份驗證”；三是在第二十一條“開具發票應當按照規定的時限、順序、欄目，全部聯次一次性如實開具，開具紙質發票應加蓋發票專用章”后增加“開具發票人員應當進行身份驗證”作為第三款。

（八）發揮稅收大數據優勢，改變原來單純依據經營范圍和規模進行發票核定的局限性，將第十五條第一款修改為“主管稅務機關根據領用單位和個人的經營范圍、規模和風險級別”，增加“風險級別”作為發票核定的判斷依據之一，以此提高發票核定的精準性。

（九）《行政訴訟法》修訂后，已明確電子數據作為合法證據的法律地位，發票領用、繳銷等數據信息及時存儲在稅務信息系統中，供稅務機關及用票單位和個人查詢使用，不再需要通過紙質發票領購簿、發票登記簿記錄發票信息，因此刪除第十五條第一款、第二十六條、第二十七條、第二十八條中涉及“發票領購簿”和“發票登記簿”的表述和管理要求，進一步減輕納稅人負擔，提高辦稅效率；在第二十七條“辦理發票的變更、繳銷手續”中增加“核定信息”，以確保條款表述的完整性。

（十）為保障納稅人合法權益和用票需求，提升服務質效，一是將第十五條第一款中“在5個工作日內發給發票領購簿”修改為“在5個工作日內確認領用發票的種類、數量以及領用方式”，明確發票領用流程的辦理時限；二是在第十五條第一款增加“并告知領用發票的單位和個人”，明確稅務機關的告知義務。

（十一）從稅收征管實際情況看，各地對異地經營領用發票已不再要求提供保證人或收取發票保證金，因此，刪除現行第十八條，取消保證人及發票保證金管理要求，從制度上固化“放管服”改革成果。同時，對條文順序作相應調整和修改。

（十二）為保障受票方合法權益，防范涉票風險，增加作廢紙質發票和開具紅字發票的規定及罰則：一是在第二十條第二款增加“開具紙質發票后，如需作廢發票，應當收回原發票并注明‘作廢’字樣；如需開具紅字發票，應當收回原發票注明‘作廢’字樣或取得對方有效證明。開具電子發票后，如需開具紅字發票，應當取得對方有效證明”；二是在第三十四條增加“未按照規定作廢發票或開具紅字發票的”作為第十項。

（十三）明確僅紙質發票須加蓋發票專用章的要求：一是在第二十一條第一款明確“開具紙質發票應加蓋發票專用章”；二是在第二十四條第一款“發票限于領用單位和個人在本省、自治區、直轄市內開具”和第二款“省、自治區、直轄市稅務機關可以規定跨市、縣開具發票的辦法”中的發票表述前均增加“紙質”；三是在第三十四條第一項明確“未按規定加蓋發票專用章的”。

（十四）適應發票電子化改革要求，在第二十三條第一款“任何單位和個人應當按照發票管理規定使用發票，不得有下列行為”中增加“竊取、截留、篡改、出售、泄露發票數據”作為第六項，列明發票數據禁止性行為；同時在第三十七條第一款增加相應內容，明確對禁止性行為應予處罰。增加上述禁止性條款及罰則，有助于規范發票數據使用，保障納稅人權益，維護發票數據安全。

（十五）適應稅收現代化管理要求，減輕納稅人的負擔，刪除第二十八條中“保存期滿，報經稅務機關查驗后銷毀”。同時，刪除第四十四條中的“財政部1986年發布的《全國發票管理暫行辦法》和原國家稅務局1991年發布的《關于對外商投資企業和外國企業發票管理的暫行規定》同時廢止”。