發改環資[2021]642號  

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委，各省、自治區住房城鄉建設廳，北京市城市管理委、天津市市容園林委、上海市綠化市容局、重慶市市政委，計劃單列市城市管理局(市政公用局、城市建設局、市政園林局)：

　　為深入貫徹習近平總書記關于生活垃圾分類的重要批示指示精神，落實黨中央、國務院決策部署要求，統籌推進“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施建設工作，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾處理系統，國家發展改革委、住房城鄉建設部組織編制了《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》。現印發你們，請遵照執行。

      相關附件：“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃

國家發展改革委

住房城鄉建設部

2021年5月6日 

“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃

　　生活垃圾分類和處理設施是城鎮環境基礎設施的重要組成部分，是推動實施生活垃圾分類制度，實現垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎保障。加快推進生活垃圾分類和處理設施建設，提升全社會生活垃圾分類和處理水平，是改善城鎮生態環境、保障人民健康的有效舉措，對推動生態文明建設實現新進步、社會文明程度得到新提高具有重要意義。

　　“十四五”時期，生活垃圾分類和處理設施建設進入關鍵時期。為指導和推動全國生活垃圾分類和處理設施規劃建設，根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》和“十四五”規劃《綱要》，國家發展改革委、住房城鄉建設部組織編制了《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》。規劃范圍包括全國(港澳臺地區除外)所有城市、縣城及建制鎮。

　　規劃實施期限：2021-2025 年。

　　一、現狀形勢

　　(一)發展基礎

　　“十三五”時期，各地和有關部門深入貫徹習近平生態文明思想， 認真落實黨中央、國務院決策部署，加大規劃引導和政策支持力度， 穩步推進生活垃圾分類，積極開展分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理設施建設，大力推行焚燒處理，進一步健全收運體系， 推動生活垃圾處理能力顯著提升，處理結構明顯優化，為推進行業高質量發展打下堅實基礎。

　　城鎮生活垃圾處理能力顯著增強?！笆濉逼陂g，全國新建垃圾無害化處理設施500 多座，城鎮生活垃圾設施處理能力超過127 萬噸/日，較 2015 年增加 51 萬噸/日，新增處理能力完成了“十三五” 規劃目標，生活垃圾無害化處理率達到 99.2%，全國城市和縣城生活垃圾基本實現無害化處理。

　　垃圾處理結構明顯優化。生活垃圾焚燒比例明顯增加，原生垃圾填埋占比大幅降低?！笆濉逼陂g，全國共建成生活垃圾焚燒廠 254 座，累計在運行生活垃圾焚燒廠超過 500 座，焚燒設施處理能力 58 萬噸/日。全國城鎮生活垃圾焚燒處理率約 45%，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發展格局。

　　存量垃圾治理及處理設施改造取得積極進展。“十三五”期間， 全國生活垃圾存量治理工作加速推進，非正規堆放點消除、飽和填埋場封場整治、填埋場滲濾液處理設施建設改造、焚燒處理設施提標改造等工作取得積極進展，絕大多數地區已消除非正規生活垃圾堆放點，存量設施處理水平顯著提升。生活垃圾焚燒處理行業專項整治成效顯著，2020 年全國垃圾焚燒廠顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫排放日均值達標率為 100%。

　　垃圾分類工作初見成效。46 個重點城市開展生活垃圾分類先行先試、示范引導，居民小區覆蓋率達到 86.6%，基本建成了生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統，探索形成了一批可復制、可推廣的生活垃圾分類模式和經驗。全國生活垃圾分類收運能力約 50 萬噸/日，餐廚垃圾處理試點工作穩步推進，廚余垃圾處理能力有較大提升。

　　(二)存在問題

　　當前，城鎮生活垃圾分類和處理設施還存在處理能力不足、區域發展不平衡、存量填埋設施環境風險隱患大、管理體制機制不健全等問題，實現行業高質量發展面臨較大的困難和挑戰。

　　現有收運和處理設施體系難以滿足分類要求。一是分類收運設施存在突出短板?！笆奈濉睍r期，我國城鎮化水平仍處于快速提升階段，鄉村振興和農村人居環境整治工作也將快速推進，農村生活垃圾逐步納入城鎮生活垃圾收運處理系統，使得城鎮生活垃圾產生量有較大增長，原有收運設施已無法滿足需要。目前除 46 個重點城市外，大多數地級城市和縣城生活垃圾分類收運設施有待建立。二是垃圾焚燒處理能力仍有較大缺口，全國約 50%的城市(含地級市和縣級市)尚未建成焚燒設施，大多數縣城焚燒處理能力有較大缺口。三是資源化利用率有待進一步提升。目前我國生活垃圾采取填埋方式處理的比重依然較大，生活垃圾回收利用企業“小、散、亂”和回收利用水平低的情況仍普遍存在，城市生活垃圾資源化利用率約 50%，有較大提升空間。四是廚余垃圾分類和處理渠道不暢。廚余垃圾分類效果不佳，處理后的肥料消納途徑存在障礙， 設施穩定運行難、處理成本高。

　　區域發展不平衡狀況仍舊突出。一是中西部地區無害化處理能力依舊不足，西部及東北部分地區建制鎮生活垃圾無害化處理率低于 30%，遠低于“十三五”相關規劃提出的 70%目標要求。二是各地推進垃圾分類工作進度不一，東部地區總體上進展相對較快，重點城市工作已經取得積極成效，中西部地區除重點城市外多數處于前期探索階段。三是中西部垃圾焚燒處理水平低于東部，東南沿海城市焚燒處理率超過 60%，中西部地區焚燒處理率不到 50%，特別是西部人口稀疏、位置偏遠等特殊地區，受經濟條件、人口數量、運輸條件等限制，尚未探索出與當地經濟發展水平相適應的成熟高效、經濟適用的焚燒處理模式。

　　存量填埋設施成為生態環境新的風險點。垃圾填埋設施環境問題日益顯現，一些填埋場環保、技術和運營管理水平不高，大部分填埋垃圾未經無害化處理，對周圍環境可能造成嚴重的二次污染。特別是滲濾液處理不達標、防滲系統薄弱、日常作業不規范等環境隱患突出，對周邊環境構成潛在威脅。一些填埋設施庫容漸滿、服務年限陸續到期，改造難度大成本高成為推進封場整治的主要制約因素。

　　生活垃圾分類和處理的管理體制機制還需進一步完善。一是生活垃圾管理機制有待進一步提升。垃圾跨區域清運及處理的協同機制不順暢。第三方服務市場監管機制不健全，低于成本價中標、權責不清晰或不對等、治理信息公開不及時、監管不到位等情況時有發生。二是居民生活垃圾減量化激勵機制尚不健全。居民生活垃圾分類計價、計量收費機制尚不完善，垃圾處理費征收難度大，收繳率及收費標準普遍偏低，主要由地方政府承擔垃圾處理的成本支出，地方財政補貼壓力較大。三是標準規范體系不健全，垃圾分類、滲濾液達標納管排放等方面標準還需進一步完善。四是土地等資源要素配置與垃圾分類和處理設施建設需求不匹配，“鄰避”問題仍然時有發生。

　　“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。推動實施生態環境高水平保護，全面提高資源利用效率，對我國生活垃圾分類和處理工作提出了新的更高要求。生活垃圾分類和處理設施建設進入關鍵時期。

　　二、總體要求

　　(一)指導思想

　　以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態文明思想，堅定不移貫徹新發展理念，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，以提高城鎮生態環境質量為核心，以保障人民健康為出發點，以推進生活垃圾減量化、資源化、無害化為著力點， 補短板強弱項，著力解決城鎮生活垃圾分類和處理設施存在的突出問題，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾處理系統，為形成綠色生產生活方式、推動生態環境根本好轉和促進美麗中國建設作出新貢獻。

　　(二)基本原則

　　堅持統籌規劃。按照區域協同、共建共享的理念，充分發揮規劃引領和指導作用，加強城鎮生活垃圾分類和處理設施建設的系統謀劃，統籌完善城市、縣城、建制鎮的生活垃圾收集、運輸和處理體系，處理設施重點布局在設市城市和縣城，設施能力覆蓋到建制鎮，避免無序建設、低效建設和重復建設。

　　堅持因地制宜。充分考慮不同地區經濟社會發展水平、地域特點、人口分布、氣候條件等因素，遵循技術適用、經濟可承受、效果達標原則，科學合理選擇處理技術路線、處置方式和實施路徑， 強化項目實施前的咨詢論證和決策評估，不搞“一刀切”，形成符合各地條件和特點的生活垃圾分類和處理模式。

　　堅持市場導向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，健全市場機制，加大政策引導和支持力度，激發各類市場主體活力， 破除不合理壁壘，規范垃圾處理第三方服務市場行為，著力促進行業自律，營造良好的市場環境。

　　堅持多方共治。明晰政府、企業、公眾等各類主體權責和義務， 更好發揮政府主導作用，落實企業主體責任，激發社會組織活力，發動人民群眾廣泛參與，形成全社會共同推進生活垃圾分類和處理的良好格局。

　　(三)總體目標

　　到 2025 年底，直轄市、省會城市和計劃單列市等 46 個重點城市生活垃圾分類和處理能力進一步提升;地級城市因地制宜基本建成生活垃圾分類和處理系統;京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域、生態文明試驗區具備條件的縣城基本建成生活垃圾分類和處理系統;鼓勵其他地區積極提升垃圾分類和處理設施覆蓋水平。支持建制鎮加快補齊生活垃圾收集、轉運、無害化處理設施短板。

　　具體目標如下：

　　——垃圾資源化利用率：到 2025 年底，全國城市生活垃圾資源化利用率達到 60%左右。

　　——垃圾分類收運能力：到 2025 年底，全國生活垃圾分類收運能力達到 70 萬噸/日左右，基本滿足地級及以上城市生活垃圾分類收集、分類轉運、分類處理需求;鼓勵有條件的縣城推進生活垃圾分類和處理設施建設。

　　——垃圾焚燒處理能力：到 2025 年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到 80 萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右。

　　三、主要任務

　　(一)加快完善垃圾分類設施體系

　　規范垃圾分類投放方式。參照《生活垃圾分類標志》，結合實際明確生活垃圾分類方式，設置規范的垃圾分類投放標志，便于居民投放生活垃圾。加強可回收物規范管理，提升低值可回收物單獨投放比例。積極推廣撤桶建站、定時投放和監督指導等行之有效的分類投放模式，提升生活垃圾分類投放效果。

　　進一步健全分類收集設施。按照分類類別合理布局居民社區、商業場所和其他公共場所生活垃圾分類收集容器、箱房、站點等設施，推進收集能力與收集范圍內人口數量、垃圾產生量相協調。加快老舊分類收集設施改造，噴涂統一、規范、清晰的標志，確保設施設置規范、干凈整潔。

　　加快完善分類轉運設施。在全國地級及以上城市和具備條件縣城加快建立完善的生活垃圾分類運輸系統，有效銜接分類投放端和分類處理端。根據區域生活垃圾分類類別要求和相應垃圾產生量，合理確定收運站點、頻次、時間和線路，配足標識規范、清晰的分類運輸車輛。統籌規劃布局中轉站點，提高分類收集轉運效率， 有條件的地區可推行“車載桶裝，換桶直運”等密閉、高效的廚余垃圾運輸方式。加大對運輸環節的監管力度，防止生活垃圾“先分后混”“混裝混運”。

　　(二)全面推進生活垃圾焚燒設施建設

　　1.加強垃圾焚燒設施規劃布局。加強與國土空間規劃和生態環境保護、環境衛生設施、集中供熱供暖等專項規劃的銜接，統籌規劃生活垃圾焚燒處理設施，依法依規做好生活垃圾焚燒項目選址工作，鼓勵利用既有生活垃圾處理設施用地建設生活垃圾焚燒項目。 

      2.持續推進焚燒處理能力建設。生活垃圾日清運量達到建設規?；贌幚碓O施條件的地區，可適度超前建設與生活垃圾清運量增長相適應的焚燒處理設施。不具備建設規模化垃圾焚燒處理設施條件的地區，可通過跨區域共建共享方式建設焚燒處理設施。城市建成區生活垃圾日清運量超過 300 噸的地區，加快建設焚燒處理設施。

　　3.開展既有焚燒設施提標改造。全面排查評估現有焚燒處理設施運行狀況和污染物排放情況，對于不能穩定達標排放的設施，要加快推進設施升級改造。鼓勵有條件的地區，按照高質量發展要求優化焚燒處理技術，完善污染物處理配套設施，逐步提高設施運行的環保水平。

　　(三)有序開展廚余垃圾處理設施建設

　　科學選擇處理技術路線。各地要根據廚余垃圾分類收集情況、廚余垃圾特征、人口規模、設施終端產品及副產物消納情況等因素， 科學選擇適宜技術路線和處理方式，著力解決好堆肥工藝中沼液、沼渣等產品在農業、林業生產中應用的“梗阻”問題。積極推廣廚余垃圾資源化利用技術，合理利用廚余垃圾生產生物柴油、沼氣、土壤改良劑、生物蛋白等產品。

　　有序推進廚余垃圾處理設施建設。按照科學評估、適度超前原則，以集中處理為主，分散處理為輔，穩妥有序推進廚余垃圾處理設施建設。尚未全面開展垃圾分類的地區，可按照“循序漸進， 先試點后推廣”的原則，采用分散與集中處理相結合的方式，分步實施，逐步擴大廚余垃圾處理能力。鼓勵有條件的地區積極推動既有設施向集成化、智能化、自動化、低運行成本的現代化廚余垃圾處理系統方向改進。

　　積極探索多元化可持續運營模式。及時總結推廣城市廚余垃圾處理設施運營管理典型經驗，推動建立責任明確、多方共贏的長效治理機制。探索建立市場化的建設和運行模式，建立廚余垃圾全鏈條、整體性處置利用體系。鼓勵社會專業公司參與運營，不斷提升廚余垃圾處理市場化水平。