此外，目前國家政策允許光伏企業就升壓站、變電站、太陽板支架用地采用“點征”方式辦理征地手續，太陽板覆蓋的部分可不辦理征地手續（實際也無法辦理，多采取租地方式）。但是是否按照征收土地的面積作為計稅面積，實踐中各地的稅務機關的計稅標準并不統一，其中一種觀點認為，光伏電站的太陽板遮蓋部分并未改變原有土地用途，“點征”面積為電站實際使用的土地，因此可以按照點征面積計稅；但也有觀點認為，土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據，太陽板實際遮蓋部分也屬于電站占地，因此應按電站全部占地面積計稅。據筆者了解，目前光伏發電企業一般都能接受稅務機關按照征地面積計征土地使用稅，但是對于就太陽板實際覆蓋部分征稅往往都難以接受。

對此問題，南方周末記者曾在2012年進行了深入調研，并于當年8月發表的《電站戈壁淘金：餡餅，還是陷阱？》的報道中進行了披露，盡管國家積極鼓勵和發展太陽能發電產業，但是在實踐中已“變異”成為地方招商引資的籌碼。如果開征土地使用稅，據相關人士估計，其每年的納稅將是過去的5倍。國家發改委能源研究所的相關專家認為，電站占用的大都是戈壁、鹽堿地等不毛之地，如果開征土地使用稅后相關的土地費用比招標（征地）還要高，是不合理也是與國家政策相悖的。

筆者認為，開征土地使用稅的主要目的是為了合理利用城鎮土地，強化土地使用稅調節職能，引導納稅人珍惜土地資源，緩解土地供求矛盾。但是，大型地面光伏電站一般都是建在離城鎮較為偏遠的地域，其實際上是對荒地的有效利用，并不屬于土地使用稅本意所調整的范圍。因此，為更好的促進光伏發電產業的發展，國家有必要系統清理城鎮工礦區規劃劃分標準，對明顯不合理的應予糾正；在執行層面，對于目前已落入城鎮工礦區的光伏電站，在國家對“土地使用稅的計稅面積”出臺解釋性文件前，稅務機關應作出對納稅人有利的理解，即對于光伏電站按照征地面積計征土地使用稅。

（三）國家目前對光伏發電產業并無明確的土地使用稅優惠政策

目前，各省、自治區和直轄市政府對于光伏發電產業一般都有相關促進性的政策規定。但是對于城鎮土地使用稅這一稅種而言，國稅總局和財政部并未針對光伏發電企業出臺專門的稅收優惠規定。

2014年底，國務院下發的《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發【2014】62號），要求對全國稅收政策進行全面清理。2015年5月10日，國務院出臺《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發【2015】25號）暫停了62號文的清理工作。但25號文同時明確各地區、部門今后制定出臺新的優惠政策，凡涉及稅收或中央批準設立的非稅收入的，應報國務院批準后執行。筆者理解，地方政府制定稅收優惠的權限已被國務院上收，此前已經出臺的相關稅收優惠政策的時效性也受到一定的限制。今后光伏企業如再想取得土地使用稅的優惠政策，必須獲得國務院的批準。

三、關于土地使用稅問題對光伏發電企業的建議

建議一：重視項目前期調研，將土地使用稅作為項目投資的重要考慮因素

光伏發電企業在項目立項階段就應對發電場址的土地規劃和用地是否落入城鎮工礦區范圍予以充分了解。對于確屬土地使用稅征地范疇的，應注意將土地使用稅對項目未來盈利的影響進行財務測算，為項目決策提供支持。

建議二：確認光伏發電站是否屬于土地使用稅的征稅范圍

在光伏發電企業被稅務機關要求繳納城鎮土地使用稅時，企業應首先核實、確認發電場址是否落入城鎮工礦區的范圍；如未落入，發電企業應堅決拒絕稅收機關的征收行為；在必要的情況下，企業還應考慮通過司法程序維護自身合法納稅權益。

建議三：通過各種途徑反映問題，爭取有權部門出臺稅收優惠政策

光伏發電企業土地使用稅征繳困惑的最終解決，依賴于財政部、國家稅務總局層面出臺明確的稅收政策。因此，光伏企業應努力通過各種途徑，將基層稅收問題反映至稅收政策的有權制定者。首先，光伏發電企業可以借助行業協會的力量，爭取相關的稅收優惠政策。筆者了解到，中國光伏行業協會于2014年6月27日在北京成立，協會在工業和信息化部、民政部的指導下，以中國光伏產業聯盟為基礎籌備而成。光伏發電企業可通過光伏行業協會，集中力量與財政部、國家稅收總局進行溝通，反饋光伏產業面臨的困難，積極爭取城鎮土地使用稅以及其他相關的稅收優惠政策，以促進國家對光伏產業的相關鼓勵政策能夠真正落地。其次，光伏企業也可通過所屬的集團公司與國稅總局直接溝通，爭取稅收優惠。對于大型國有發電企業，應充分利用集團公司的優勢地位，爭取與國稅總局進行直接的溝通，反映光伏發電行業在發展過程遇到的現實問題，爭取相應的稅收優惠政策和支持。

自國務院啟動新一輪行政審批制度改革以來，稅務系統的行政審批制度改革也得以深入推進。在新的政治和經濟環境下，光伏發電企業應積極嘗試通過各種途徑、利用各種機會，將基層遇到的實際稅收問題向上進行反映，以引起有關部門的關注和重視，使光伏企業所遇到的土地使用稅問題得以最終妥善解決。