為建立健全政府成本核算指引體系，規范高等學校和科學事業單位（以下簡稱高校院所）成本核算工作，近日，財政部制定印發了《事業單位成本核算具體指引——高等學校》（財會〔2022〕26號，以下簡稱《高校指引》）和《事業單位成本核算具體指引——科學事業單位》（財會〔2022〕27號，以下簡稱《科研單位指引》）。財政部會計司有關負責人就兩個具體指引有關問題回答了記者的提問。

　　咨詢問題：制定兩個具體指引的背景是什么？

　　回復意見：近年來，隨著高等教育和科研經費管理體制改革不斷深化，國家對高等教育、科研經費的投入力度不斷加強，有關各方對推進高校院所成本核算工作的要求越來越迫切，高校院所出于事業發展需要開展成本核算工作的需求也與日俱增。在相關制度基礎方面，政府會計準則制度自2019年1月1日起在各級各類行政事業單位全面實施后，權責發生制下的財務會計信息為開展成本核算奠定了堅實的基礎。與此同時，2019年我部制定出臺的《事業單位成本核算基本指引》（以下簡稱《基本指引》）為高校院所開展成本核算工作提供了基本原則和方法，2021年出臺的《事業單位成本核算具體指引——公立醫院》（以下簡稱《醫院指引》）也為高校院所成本核算提供了經驗和借鑒。因此，在當前形勢下制定出臺兩個具體指引具有重要的意義。

　　一是深入推進政府會計改革的需要。《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發〔2014〕63號）提出，“條件成熟時，推行政府成本會計，規定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出等財務信息。”2022年1月，財政部修訂發布的《事業單位財務規則》（財政部令第108號）明確提出，“事業單位應當加強經濟核算，可以根據開展業務活動及其他活動的實際需要，實行成本核算。成本核算的具體辦法按照國務院財政部門相關規定執行。”隨后財政部陸續修訂發布的《高等學校財務制度》（財教〔2022〕128號）、《科學事業單位財務制度》（財教〔2022〕166號）再次對高校院所提出成本核算方面的要求。因此，制定出臺兩個具體指引，是深入推進政府會計改革、建立健全事業單位成本核算指引體系的重要舉措，也是貫徹落實《事業單位財務規則》和相關行業事業單位財務制度、規范高校院所成本核算的迫切需求。

　　二是服務高校院所全面實施預算績效管理的需要。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）要求從運行成本等方面衡量部門和單位整體及核心業務實施效果，從成本等方面衡量政策和項目預算資金使用效果。特別是我部2021年印發的《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號），將成本指標提升為一級指標，并設置了經濟成本指標等二級指標。經了解，目前財政、教育、科技等有關部門均對高校院所單位整體、科研項目經費等方面的績效管理提出要求。因此，出臺兩個具體指引，有利于規范高校院所成本核算，反映各項經濟成本，為完善高校院所績效管理體系提供成本信息支撐。

　　三是提升高校院所內部管理水平和運行效率的需要。高校院所作為事業單位需要落實過緊日子的要求，高校院所及其內部機構在收入基本穩定的情況下，需要以成本信息為抓手，量入為出，將成本總量和結構控制在合理水平。《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）規定，中央財政科研項目完成任務目標并通過綜合績效評價后，結余資金留歸項目承擔單位使用，激勵高校院所加強成本控制。開展成本核算有助于高校院所找到資源耗費的主要環節，從而有針對性地開展成本管理活動，更科學地服務流程優化、項目取舍、資產購置等決策事項，提高資源配置效率和資金使用效益。

　　四是合理配置高校院所教育資源和確定相關成本補償標準的需要。在科技成果管理和轉化應用方面，高校院所加強成本核算將有助于確定科技成果的投入成本，為科技成果的轉化、走向市場提供價值參考，為定價和成本補償提供更科學的依據。在高等教育資源配置方面，以學費收取為例，《關于進一步加強和規范教育收費管理的意見》（教財〔2020〕5號）強調，要加強高校教育培養成本調查，各級各類學校應當加強成本核算，完整準確記錄并核算教育培養成本。在科學事業單位對外承接服務定價方面，《國務院關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》（國發〔2014〕70號）要求科學事業單位積極推進科研設施與儀器向社會開放共享，面向社會承接技術服務工作。開展成本核算有利于科學事業單位合理確定服務定價，在彌補本單位運行成本的同時促進科研設施共用共享，進一步提高科技資源利用效率。同時，也為科學事業單位對外承接橫向項目的成本補償提供參考。

　　咨詢問題：成本核算指引與政府會計準則制度是什么關系？具體指引在成本核算指引體系中的作用是什么？

　　回復意見：第一，成本核算指引（包括基本指引和具體指引）是政府會計準則制度體系的重要組成內容。成本核算是政府財務會計的延伸，是對財務會計信息的綜合應用。單位應當以權責發生制財務會計數據為基礎進行成本核算，財務會計有關明細科目設置和輔助核算應當滿足成本核算的需要。如高等學校“業務活動費用”的明細科目設置應當與教學等活動的成本項目相銜接。

　　第二，基本指引為具體指引的制定提供了基本遵循。《基本指引》第二十八條規定，“行業事業單位（如醫院、高等學校、科學事業單位）的成本核算具體指引等，應當由財政部遵循本指引制定。”具體指引在遵循《基本指引》基礎上，分別就有關行業事業單位開展成本核算通用的內容作出規定。

　　第三，具體指引為行業主管部門和單位開展成本核算提供了制度依據。為了更好地貫徹落實成本核算指引，相關行業主管部門可根據管理需要，結合行業特點對具體指引進行細化，進一步提高具體指引的可操作性。如國家衛生健康委已在行業原有成本核算經驗的基礎上，按照《醫院指引》有關要求研究制定相關規范文件。單位應當在遵循基本指引、具體指引和主管部門規范文件的基礎上，結合單位實際制定具體核算辦法或細則，進一步明確成本核算流程和相關工作要求，強化業財融合，有效推進成本核算工作落地。

　　因此，基本指引、具體指引、主管部門規范文件、單位核算辦法等構成了成本核算指引體系。基本指引是成本核算技術層面的頂層設計，具體指引處于承上啟下的重要環節，主管部門規范文件和單位核算辦法是基本指引和具體指引配套的貫徹實施文件。其中，基本指引和具體指引屬于國家統一會計制度的組成內容，由財政部制定發布。

　　咨詢問題：兩個具體指引起草發布經歷了哪些過程？對各方反饋意見是如何采納吸收的？

　   回復意見：為做好兩個具體指引的制定工作，我們在2020年初分別設立研究課題，在課題研究成果的基礎上組建專家組，圍繞高校院所的成本核算對象、成本范圍和成本項目、成本歸集和分配程序等問題開展深入研究，形成了具體指引討論稿。自2021年11月以來，我們先后就兩個討論稿向有關單位和專家征求意見，在此基礎上修改完善形成征求意見稿。2022年上半年，我們先后印發了《財政部辦公廳關于征求<事業單位成本核算具體指引——高等學校（征求意見稿）>意見的函》（財辦會〔2022〕15號）、《財政部辦公廳關于征求<事業單位成本核算具體指引——科學事業單位（征求意見稿）>意見的函》（財辦會〔2022〕16號），面向有關中央預算單位、地方財政廳（局）和社會公眾征求意見。在征求意見的同時，我們分別委托三家高等學校和三家科學事業單位開展模擬測試工作，進一步論證兩個具體指引的可行性，并召開座談會聽取有關部門單位的意見。

　　在公開征求意見階段，各有關方面積極反饋，截至2022年8月底，我們收到64份關于《高校指引》的反饋意見，其中，11份表示無不同意見，其余53份共提出了343條具體意見；收到74份關于《科研單位指引》的反饋意見，其中，26份表示無不同意見，其余48份共提出了238條具體意見。反饋意見總體上認可兩個具體指引的框架和內容，認為兩個具體指引的印發非常有必要，有利于規范高校院所成本核算工作，為提升高校院所內部管理水平、全面實施預算績效管理、合理配置資源和確定相關成本補償標準提供有效支撐。絕大部分反饋意見認為兩個具體指引在內容上充分考慮了高校院所的實際情況，基本能夠滿足其成本核算需要，特別是六家模擬測試單位對兩個具體指引的可操作性給予了肯定。我們對反饋意見一一進行了梳理和分析，根據反饋意見對《高校指引》中的適用范圍、成本核算與相關管理工作的銜接、成本核算與財務會計的銜接、成本核算周期、科研活動成本核算、對外成本報告內容及公開要求、學科成本對象設置、學生教學成本交互分配等內容進行了修改完善；對《科研單位指引》中成本核算與財務會計的銜接、“科研團隊”的名稱、不同業務活動的部門劃分、成本核算周期等內容進行了修改完善。其中，對于部分未完全采納的意見，我們與有關各方進行了溝通，形成了共識；對于涉及兩個具體指引實施方面的意見建議，我們擬在下一步相關工作中予以考慮。

　　咨詢問題：制定兩個具體指引主要遵循了哪些原則？

　　回復意見：制定兩個具體指引主要遵循了以下原則：

　　一是依法依規制定。兩個具體指引的制定應當貫徹落實國務院有關政府會計改革方案的部署，遵循《事業單位財務規則》和行業事業單位財務制度的相關規定，在體例結構、基本概念、核算原則、方法等方面與《基本指引》保持一致。

　　二是立足成本核算現狀。高校院所成本核算尚處于起步階段，基礎較為薄弱。兩個具體指引立足高校院所成本核算現狀，重點解決大量高校院所尚未開展成本核算的問題，通過簡單易行、可操作的步驟及方法邁出“從零到一”的一步。

　　三是緊密結合會計核算。兩個具體指引作為政府會計準則制度體系的組成內容，在數據基礎、成本項目的設置等方面與財務會計核算相銜接，確保數據的同源性和一致性，提高相關內容的可操作性。

　   咨詢問題：兩個具體指引主要包括哪些內容？

　　回復意見：兩個具體指引根據《基本指引》制定，在體例結構上基本保持一致，共包括6章內容，主要內容如下：

　　第一章為總則，主要規定制定目的和依據、適用范圍、成本核算相關概念的定義、成本信息需求、會計數據基礎、組織管理、成本核算步驟、成本核算周期和其他要求。

　　第二章為成本核算對象，主要規定高校院所確定成本核算對象的原則、有關具體成本核算對象等。

　　第三章為成本范圍和成本項目，主要規定高校院所成本范圍和成本項目的設置要求、成本項目與財務會計信息的關系、業務活動的成本項目等。

　　第四章為業務活動成本歸集和分配，主要規定業務活動成本核算的基本方法、直接費用與間接費用的分類和成本歸集與分配流程等一般要求。《高校指引》規范了院系教學成本、學生教學成本、科研活動成本的核算流程和方法；《科研單位指引》規范了部門科研成本、科研項目成本、非科研活動成本的核算流程和方法。

　　第五章為成本報告，主要規定成本報告的定義、分類、內容、編制要求等。

　　第六章為附則，主要規定與具體指引相關的部門和單位的權限及具體指引的解釋權和生效日期等。

　　咨詢問題：兩個具體指引適用于哪些單位？

　　回復意見：《高校指引》適用于執行政府會計準則制度且開展成本核算工作的高等學校，與《高等學校財務制度》保持一致。對于其他相關單位是否適用《高校指引》，有關考慮如下：一是對于高等學校下設的獨立法人單位，開展高等學校教學活動的（如獨立學院、研究院等），可以參照《高校指引》單獨開展成本核算，其相關成本不并入高等學校；不涉及高等學校教學職能的（如高等學校下設的中小學、幼兒園等），不適用《高校指引》。二是對于其他社會組織和個人舉辦的高等學校、科學事業單位等其他相關單位開展高等學校教學活動的，考慮到其存在高等學校教學成本信息需求，可參照執行《高校指引》。三是對于高等學校下設獨立核算的非法人單位，不涉及高等學校業務活動的，相關財務會計問題已在政府會計準則制度中進行規范。按照《高校指引》與財務會計保持銜接的原則，應當將此類單位的相關成本納入高等學校整體成本范圍，不再納入教學等業務活動成本范圍。四是對于中等職業學校，可參照執行《高校指引》。

　　《科研單位指引》適用于執行政府會計準則制度且開展成本核算工作的各級各類科學事業單位。高等學校、公立醫院等其他事業單位開展科研活動成本核算的，可以結合本單位特點和管理需要參照《科研單位指引》執行。

　　咨詢問題：兩個具體指引規范了哪些成本核算對象？

　　回復意見：《高校指引》聚焦于高等學校教學活動，對其成本核算進行詳細規范，具體包括院系和學生兩類教學活動成本核算對象。此外，對于高等學校科研活動的成本核算，應當參照《科研單位指引》的相關規定執行。

　　科研活動是科學事業單位的主要業務活動，在單位內部管理和外部評價等方面均有較強的成本核算需求，《科研單位指引》重點對部門科研成本、科研項目成本等科研活動成本核算作出詳細規定。技術、學術、科普和試制產品等非科研活動在科學事業單位中占比相對較低，且其核算流程和方法與科研活動基本一致，因此，科學事業單位技術、學術、科普和試制產品等非科研活動成本核算，可參照科研活動成本核算相關要求執行。此外，對于科學事業單位教學活動成本核算，應當參照《高校指引》的相關規定執行。

　　咨詢問題：兩個具體指引對于業務活動成本歸集和分配的流程是如何規范的？

　　回復意見：《高校指引》規定，高等學校應當將教學活動成本歸集分配到院系，形成院系教學成本，再進一步分配計算學生教學成本。其中，學生教學成本的核算流程規范如下：一是以專業成本為基礎，進一步核算其他維度的學生教學成本。按照教育等有關主管部門規定，高等學校按學科門類、專業類（一級學科）、專業劃分學科和專業。因此，各學歷層次的專業成本可作為學生教學成本的基礎，學科、學歷成本等可通過將相關專業成本疊加計算取得。二是高等學校應當在分別核算直接教學成本和支持成本的基礎上計算學生教學成本。當各院系互相為其他院系的學生提供教學服務時，需要考慮進行成本交互分配。支持成本因其不受教學活動影響無需進行交互分配，直接教學成本通過核算課程或學分成本解決跨院系開展教學活動的成本交互分配問題，按此分別核算的思路更加清晰，更具操作性。三是在核算直接教學成本時，高等學校可以選擇將院系教學成本分配至課程或學分，進一步按照不同類型學生修習課程或學分情況形成直接教學成本，實現了跨院系開展教學活動的成本交互分配，也為高等學校成本對象的擴展保持了靈活性，如便于進一步獲取學分、年級等更多維度成本信息。

　　《科研單位指引》對科研項目提供了兩種成本核算路徑：一是對于項目管理較好、基礎信息完備的科學事業單位，以及多個科研業務部門共同研究的科研項目，一般應當將科研項目作為成本核算對象，直接計算科研項目成本。二是對于不具備直接計算科研項目成本條件的，應當將科研活動成本歸集分配到科研業務部門，形成部門科研成本，再進一步分配計算科研項目成本。科學事業單位可以根據自身管理情況選擇合適的核算路徑。

　　咨詢問題：關于兩個具體指引，下一步還有哪些工作要做？

　　回復意見：為確保兩個具體指引的高質量實施，下一步，我們將開展以下工作：一是加強宣傳培訓，促進高校院所增強成本核算意識，掌握成本核算要求，積極開展成本核算工作。二是組織編寫高等學校、科學事業單位成本核算應用案例，通過示例指導高校院所開展成本核算。三是會同有關行業主管部門研究制定規范文件，明確成本報表格式，指導高校院所制定成本核算辦法，扎實推進成本核算工作落地。