編者按 自總理今年在政府工作報告中提出推動大眾創業、萬眾創新以來，企業創新熱情高漲。與此同時，高新技術企業享受優惠政策的備案類審批事項全部取消，除高新技術企業認定外，其他優惠政策辦理事項在稅務機關均改為即辦類業務。在此背景下，高新技術企業稅收優惠政策會不會被濫用，稅務機關如何有效監管等問題凸顯出來。

10月21日，李克強總理主持召開國務院常務會議，確定了包括三項完善研發費用加計扣除政策在內的稅收優惠政策，推動企業加大研發力度。得悉此消息，河南省鄭州市國稅局政策法規處處長景建敏感到肩頭的擔子又重了：一面是高新技術企業稅收優惠不斷加碼，另一面是違規享受相關優惠的企業越來越多，如何將稅收優惠政策落實到位？

一個基層反映

有IT企業將軟件銷售“變臉”為技術轉讓

前不久，鄭州市國稅局政策法規處接到市高新區國稅局一個情況反映：有幾家IT企業涉嫌利用有關文件規定，通過簽訂技術開發合同的方式，把軟件銷售行為的經營性質變成技術轉讓，達到免繳增值稅的目的。

鄭州市國稅局立即派人到高新區國稅局和相關企業調查，發現部分高新技術企業中的“營改增”企業免稅備案時提交的技術開發合同有明顯疑點，存在利用政策漏洞規避稅收的嫌疑。

根據財政部、國家稅務總局《關于將鐵路運輸、郵政業納入營業稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2013〕106號）中《營業稅改征增值稅試點過渡政策的規定》第一條第四款規定，試點納稅人提供技術轉讓、技術開發和與之相關的技術咨詢、技術服務免征增值稅。而根據財政部、國家稅務總局《關于軟件產品增值稅政策的通知》（財稅〔2011〕100號）第一條第一款規定，增值稅一般納稅人銷售其自行開發生產的軟件產品，按17%稅率征收增值稅后，對其增值稅實際稅負超過3%的部分實行即征即退政策。由于企業的技術開發合同由省科技部門認定，免稅備案登記由基層稅務機關直接辦理，一些企業便想法取得技術開發合同認定，以簽訂技術開發合同的方式，把軟件銷售行為變為技術轉讓行為，規避增值稅納稅義務。

某軟件公司去年初與鄭州多家醫院簽訂了掛號收費管理系統技術開發項目，該公司是高新技術企業，也是“營改增”試點企業，企業以向外提供技術轉讓和技術開發為由向高新區國稅局提出了免征增值稅申請。而在免稅備案登記時，稅務人員發現：該公司提供的多份技術開發合同中，項目除醫院名稱不同外，內容均為A（B）醫院掛號收費管理系統。當稅務人員質疑企業是否開發一款軟件向多家醫院銷售時，企業予以否認，并向稅務機關出示了省科技部門已給予技術合同認定登記的文書。由于稅務機關沒有審核技術合同的職能和鑒定技術開發的能力，稅務人員只得為該公司辦理了免征增值稅備案。事后，稅務人員向有關信息部門求教得知，A公司的多份軟件內部架構相同，僅在操作界面上更換了醫院名稱。

某IT公司今年3月與某市12個縣（區）的國土資源部門簽訂了開發農村土地確權發證系統合同。辦理免稅備案時，稅務人員發現企業提供的合同上，除合同名稱中縣（區）的稱謂有區別外，12份合同內容一致且編號相連，委托方為某市國土局1－12分局，且科技部門認定文書上顯示為同一人在同一天完成審核并確認批復。盡管稅務人員認為企業涉嫌以同一軟件向多家服務單位銷售，但面對科技部門的認定文書，只能暫按技術轉讓行為給企業辦理了免增值稅業務，涉及技術交易額237.6萬元。

調查人員了解發現，這種“變臉”行為正在被越來越多的企業效仿。

拔出蘿卜帶出泥

高新企業存在多種濫用稅收優惠問題

鄭州市國稅局隨即展開深入調查，沒想到拔出蘿卜帶出泥，有關高新技術企業的更多稅收問題進入調查人員的視野。

為鼓勵高新技術企業發展，科技部、財政部、國家稅務總局2008年4月聯合出臺《高新技術企業認定管理辦法》（國科發火〔2008〕172號），規定“在國家重點支持的高新技術領域內持續進行研究開發與技術成果轉化，形成企業核心自主知識產權，并以此為基礎開展經營活動”的高新技術企業可申請享受稅收優惠政策。

2008年12月10日，國家稅務總局印發《企業研究開發費用稅前扣除管理辦法（試行）》（國稅發〔2008〕116號）規定，企業從事《國家重點支持的高新技術領域》和國家發改委等部門公布的《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南（2007年度）》規定項目的研究開發活動，其在一個納稅年度中實際發生的下列費用支出，允許在計算應納稅所得額時按照規定實行加計扣除。其中包括新產品設計費、新工藝規程制定費以及與研發活動直接相關的技術圖書資料費、資料翻譯費；在職直接從事研發活動人員的工資、薪金、獎金、津貼、補貼；專門用于研發活動的軟件、專利權、非專利技術等無形資產的攤銷費用等。對企業共同合作開發的項目，凡符合上述條件的，由合作各方就自身承擔的研發費用分別按照規定計算加計扣除。

該辦法自實施以來，在引導企業自主創新方面發揮了重要作用。全國高新技術企業已從2008年底的1.56萬家增長到了2014年底的7.6萬家，國家高新區的生產總值已占到全國的10.4%。但問題也悄然出現。

“我們在查看高新區一些企業的申報資料時發現，不少研發費用的歸集存在問題，存在濫用稅收優惠政策的嫌疑。”鄭州市國稅局政策法規處處長景建敏說。他向記者透露了幾個案例。

A科技公司的一項新產品研發項目，竟由公司辦公室等一些行政部門的負責人兼任研發人員，部分研發人員的年均工資比生產工人工資高出近10倍，這些高額薪酬都歸入了研發費用。

B研究設計院與其下屬的C機械公司均為高新技術企業，在兩家關聯企業申報的研發人員名單中，經核實發現有20余人屬重復人員，這些人員的薪酬在兩家企業均被列入研發費用。

D公司在一項水利技術研發中，專家評審費竟占到項目研發總費用的近1/4。

E公司進行的研發活動既有符合高新技術企業認定的項目，也有不符合高新技術企業認定的傳統改造、升級換代等項目，企業在研發費用歸集和財務核算上存在混淆處理的問題。

詢問其中原因，一些企業給出了解釋。A科技公司財務負責人李某說，由于實際工作中很難分清兼職高管的哪些報酬與研發活動有關，為方便財務核算，就將這些人員的薪酬全部計入了研發費用。B研究設計院研發中心負責人張某稱，與下屬公司聯合開發新產品是企業的研發慣例，公司對具備研發能力的人員往往整合使用，有時也外聘專家參與。由于雙方財務獨立核算，可能會導致出現研發費用歸集上重復核算的現象。

企業打“擦邊球”

稅務機關時常心存疑慮但又無從下手

“上述企業中絕大多數存在利用政策漏洞打‘擦邊球’的問題。”高新區國稅局稅政科工作人員小高對記者說。

鄭州市國稅局所得稅處處長、具有律師資格的張紅軍表示，企業打擦邊球，有企業主觀上的避稅因素，也與稅務機關的管理局限性有關。

據分析，《高新技術企業認定管理工作指引》要求高新技術企業研究開發費用要設置認定專用和輔助核算賬目，并提供相關憑證及明細表。但由于一些認定標準缺乏判定細則，部分企業在研發費用的歸集上打起政策擦邊球：有的企業高管身兼數職，至于其是否具備科研技能以及是否參與了研發活動，稅務機關難以判斷。企業如將兼職高管的費用統統歸入研發費用，就有悖于“與研究相關的直接費用允許加計扣除”的政策規定了。有的企業外聘人員搞研發，對于外聘人員是否符合政策規定的“到崗183天”的時間要求，稅務機關也難以準確判斷。有的企業既生產也研發，對于企業研發投入是否符合規定比例，稅務機關也很難判斷。如某超硬材料企業生產和研發都使用同一種價格昂貴的頂錐及合金材料，由于稅務機關的監管已由事前備案審核改為事后管理服務，稅務人員只能被動地就企業的會計核算、相關原始憑證等資料進行復核，無法準確區分哪些是用于研發的，哪些是用于生產的。

不過，張紅軍強調，企業這類違規籌劃存在巨大風險，一旦被確認為偷稅，根據政策規定，不但會被作出補稅、處罰決定，而且還會被取消高新技術企業資格。他建議企業還是認真按照規定正確核算。

避免稅收優惠濫用

稅務機關需要與其他部門牽手合作

“在減政放權的背景下，要避免高新技術企業稅收優惠被濫用，稅務機關必須在加強后續管理與服務上不斷探索，除了事前服務和事后監管外，還要與其他部門建立協作機制。”鄭州市國稅局總會計師王燁說。

在高新區國稅局局長郅建平看來，雖然高新技術企業認定和管理涉及多個部門，而企業一旦被認定為高新技術企業，所涉及優惠主要體現在稅收方面，稅務機關成為落實高新技術企業優惠政策的主體和最后一道防線，責任重大。從實際來看，稅務機關在加強內部管理的同時，亟須與各相關部門加強協作。他說，鉆政策空子將軟件銷售變為技術轉讓的案例就很能說明問題。

郅建平表示，由于企業的技術開發合同由省科技部門認定，免稅備案登記由基層稅務機關辦理，即使稅務機關發現技術合同有問題也無權更改。在目前“依靠企業自主申報、中介機構審計、職能部門確認”的認定模式下，稅務機關更多的是通過強化風險防控、嚴格政策把關、強化事后評估等方式來保證優惠政策的落實，未來還需要逐步建立起成熟的部門監督和協作機制。今年6月國家稅務總局發布的《稅收減免管理辦法》公告（2015年第43號），為加強相關減免稅業務的部門協作提供了政策依據。但在實際工作中，哪些條件的變化需提請認定機構復核，提請復核應履行哪些程序和手續，如何提請認定機構復審等，都需進一步明確。

鄭州市國稅局所得稅處處長張紅軍則建議相關方面進一步細化各部門在高新技術企業推薦、認定、管理、取消及相關事項審核中的責任與要求，同時在省級層面建立部門信息交流協作機制，加強對高新技術企業的后續監管。