建議適當提高應納稅額標準

《21世紀》：您如何評價《征求意見稿》提出的環保稅的應納稅額標準？
    葛察忠：如何確定應納稅額的問題是一個復雜問題，是以單純的污染物治理平均成本為基礎，還是以污染物排放對環境的損害成本為基礎？對此有不同的看法，單從絕對值來看，后者是要高于前者。
    《征求意見稿》選擇了前者，但這個標準對企業減排治污的刺激作用并不是很大，正如我們此前看到的那樣，有些企業寧愿多交排污費也不愿意治污。因此，簡單平移不是一個最優選擇，盡管《征求意見稿》也吸納了目前排污收費標準改革的最新成果，但是考慮到中國環境問題的嚴重性，我建議可以考慮采用后者，適當提高應納稅額的標準。
    當然后者也存在難準確估算的問題，但我們可以在技術上進行處理，選擇一個比污染物治理平均水平高出一部分的金額。這樣可以提高排污稅對企業的刺激作用，當然現在我們面臨經濟下行的壓力，也要考慮企業的可承受性問題。
    《21世紀》：排污費變為排污稅之后，不再對企業繼續征收排污費，那么此前對企業征收的排污權有償使用費怎么處理，是否繼續征收？
    葛察忠：排污權有償使用費體現的是使用環境容量的成本，而排污費體現的是具體的排放行為對環境產生損害后的治理成本。二者從理論上來說是不沖突的。
    但從操作層面來講，企業對排污權有償使用費的反饋，卻認為有重復征收的嫌疑，而且感覺收費名目太多、應接不暇。我們在有些地方調研中也多次聽到相關意見，這需要在今后工作中進一步解決。
    對基層環保部門的正負影響
   《21世紀》：排污費改稅對各級環保部門都有哪些影響？
    葛察忠：對環保部和省級環保部門影響較小，對基層環保部門影響較大，主要體現在兩方面。
    首先，《征求意見稿》提出環保稅將由稅務征收、環保協同，這意味著環保部門部分職能將發生轉移。過去由環境監察執法隊伍負責的排污收費職能，將轉移到稅務部門，環保部門可以將騰出來的人力和物力充實到一線的環境執法上去。因此，排污費改環境稅將可以節省部分環保行政資源。
    同時，環保部門也要配合稅務部門進行協同，即在稅務機關發現納稅人有申報數據明顯不實、逃避納稅等行為的，可提請環保部門審核納稅人的污染物排放情況。這對環保部門提出了新的要求。
    其次，基層環保部門的很大一塊資金來源沒有了，尤其是市級和縣級環保部門。2003年的《條例》規定排污費必須納入財政預算，列入環境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治、區域性污染防治、污染防治新技術、新工藝的開發、示范和應用以及國務院規定的其他污染防治項目的撥款補助或者貸款貼息。
    盡管如此，但是地方都按照此前的慣性，將環保能力建設和部分人力開支以項目的形式納入排污收費資金使用盤子。后來，財政和環保部門通過完善中央環保專項資金項目申報指南的方式，又重新為環保自身建設可以使用排污費開了政策的口子，帶動了地方一批相關政策的出臺。所以，排污收費對基層環保部門而言非常重要，不僅可以用于自身能力建設，還可以用于確因工作需要而產生的超編人員的工資。在排污費改稅之后，這部分收入就沒有了，需要新的渠道去填充。
    建議進一步明確為地方稅
    《21世紀》：您認為環保稅是地方稅、中央稅還是中央與地方的共享稅？
    葛察忠：根據地方政府對當地環境質量負責的原則，環保稅應該為地方稅。但需要進一步明確的是，在省、市、縣三級怎么分配的問題。
    《21世紀》：《征求意見稿》并未明確規定環保稅的具體用途，您認為環保稅該用于何處？
    葛察忠：按照通常的理解，環保稅將納入財政預算的大盤子里面，整體上進行統籌使用。
    不過從OECD國家的經驗來看，環保稅的用途有兩類做法：第一種做法是納入財政預算，即環保稅可以統一進行支出分配，不指定用途。這方面OECD國家則主要用于降低個人所得稅收入、降低雇主應繳納的社會保障金和降低企業和雇員的其它稅收負擔。即政府在一定程度上將稅基由勞動所得轉向環境污染；納稅人不會因為環保稅的調整而增加額外負擔，第二種做法是專款專用，即環保稅的收入主要用于對污染者的生產補貼，補償其污染削減成本和資助一些大型的環境工程或清潔生產計劃等。    這種專向資金的方式以公共設施的建設、污染防治與治理工程等看得見的形式返還給納稅人。
    我覺得，這兩種做法都可以。如果是采用第二種做法的話，這就需要地方在財政預算安排中，給環保部門提供充分的財力支持，以保障其能夠正常運轉。