從稅收貢獻上來看，個體戶稅收收入占稅收總額的比例比較小，不太受重視；但從納稅人數量上看，個體戶占比又比較大。筆者一個朋友是負責個體戶的稅收管理員，他的戶數有將近一萬家，人稱“萬戶侯”。這至少說明了三個問題：第一，個體戶比較多，不能忽視；第二，在經濟發達地區，稅務局比較忙；第三，基于前兩個因素，對個體戶無法做到精細化管理。

一、定期定額戶的申報義務 

在目前背景下，雖然法律規定個體戶的征管方式包括查賬征收和定期定額，總局也發文鼓勵和督促個體戶建賬，但目前來說，絕大多數只能采用定期定額方式。

定期定額，就是指稅務機關依照相關規定，對個體工商戶在一定經營地點、一定經營時期、一定經營范圍內的應納稅經營額或所得額進行核定，并以此為計稅依據，確定其應納稅額的一種征收方式。它的定額稅種既包括增值稅也包括個人所得稅。

但是，確定為定期定額戶后，并不是萬事大吉了。根據《個體工商戶稅收定期定額征收管理辦法》（國家稅務總局令第16號）規定，定期定額戶在定額執行期（最長不超過一年，具體各省規定）結束后，應當以該期每月實際發生的經營額、所得額向稅務機關申報，申報額超過定額的，按申報額繳納稅款；申報額低于定額的，按定額繳納稅款。也就是說，在定額執行期結束后，有個類似于“匯算清繳”的程序，用實際經營額和所得額與定額比較，哪個金額高就按哪個繳稅。

16號令還規定，如果定期定額戶當期發生的經營額、所得額超過定額一定幅度的，應當在法律、行政法規規定的申報期限內向稅務機關進行申報并繳清稅款。這個具體幅度由各省級稅務機關確定。比如，某省稅務機關規定這個偏離幅度為30%，那么如果當期超過了偏離幅度，當期就要如實申報并繳清稅款。

從上述規定看，貌似天衣無縫，如果能夠得到執行，那么無論如何，國家都不會“吃虧”。但實際上，絕大多數個體戶都愿意采用定期定額方式，除了可以不用建賬，更重要的原因應該是目前的定額普遍偏低。而且一旦定了之后，就很難提高，阻力很大，容易造成稅款流失。

另外，在實際經營額和定額之外，還有個“開票額”。經營額和開票額本來應當是一致的，但很多時候銷售不開發票，這就在經營額、定額和開票額之間，產生了差異，經營額也被錯誤的理解為開票額。比如定額三萬元，那么只要開票不超過三萬，就視為經營額沒達到三萬。更有甚者，還有個體戶認為，如果我的開票額沒達到定額，我還剩下一部分額度“沒用完”，這部分發票我還拿去“賣”，“賣”給有需要的人。這種思想是非常危險的，其一：即使銷售時沒開票，這部分未開票收入也應計入經營額；其二，“沒用完”的發票額度拿去賣，這構成虛開，因為你跟對方之間不存在真實的購銷關系。

二、定期定額方式下偷稅的認定 

如果稅務機關檢查發現，定期定額戶在定額執行期的實際經營額、所得額超過了定額，或者當期發生的經營額、所得額超過定額一定幅度，但并沒有向稅務機關進行納稅申報及結清應納稅款，這種情況下能不能認定為偷稅？

這是可以的。關于這個問題，16號令的表述為：稅務機關應當追繳稅款、加收滯納金，并按照法律、行政法規規定予以處理。當然，也可以按照《稅收征管法》第六十三條關于偷稅的規定處理處罰，這是沒有任何障礙的。

原因在于，第一，即便是實行了定期定額，但在執行期結束后的規定時間內，個體戶還要進行一次“清理”，如果實際經營額和所得額超過定額，要按照實際額度申報繳稅，如果沒有如實申報繳稅，造成了少繳稅，當然構成偷稅。第二，當期經營額和所得額超過定額偏離幅度的，及時申報結清稅款也是一種法定義務，如果沒有及時申報結清，也屬于虛假申報，少繳稅的話也構成偷稅。

關于這個問題的明確處理，目前有效的文件是《國務院關于批轉國家稅務總局加強個體私營經濟稅收征管強化查帳征收工作意見的通知》（國發〔1997〕12號）：查帳征收戶和定期定額征收戶均應依法如實申報納稅，不申報、申報不實或者超過定額一定幅度未申報調整定額的，一經查出按偷稅處理。

這里有個小小的問題，國發〔1997〕12號是個國務院的批轉文件，它的性質并非行政法規，而是規范性文件。因為根據《立法法》規定，行政法規有特定的制定程序和形式，并由總理簽署國務院令的形式公布。單純的國務院批轉，不符合行政法規的要件。在學術界，對于它的效力位階還有爭議，因為在《立法法》上，它沒有合適的位置。它是低于行政法規高于部門規章嗎？《立法法》沒有明確。有意思的是，總局的部門規章《個體工商戶建賬管理暫行辦法》（國家稅務總局令第17號）規定，其制定依據之一就是國發〔1997〕12號文件。這說明，國發〔1997〕12號文件現在不但有效，而且它的效力不低于總局規章。

在實踐中，有些納稅人，包括有些稅務干部，都認為這種情況不宜定偷稅。很重要的原因在于《國家稅務總局關于大連市稅務檢查中部分涉稅問題處理意見的批復》（國稅函〔2005〕402號），這個批復一共有三條，第三條是“對于采取定期定額征收方式的納稅人，在稅務檢查中發現其實際應納稅額大于稅務機關核定數額的差額部分，應據實調整定額數，不進行處罰。”

按照《稅收征管法》第六十三條的表述，只要是偷稅，一定會并處處罰；如果不進行處罰，可以反推出不構成偷稅。但是，在《國家稅務總局關于公布現行有效的稅收規范性文件目錄的公告》（國家稅務總局公告2010年第26號）中，總局的這個批復不在里面，這說明它已經失效了。而且，就批復中第三條那么一句話的表述來看，沒說清楚是不是定額執行期后規定期限內沒有如實申報繳稅，也沒有說清是不是當期實際額度超過了偏離幅度沒有及時申報結清。總之，這個批復已經失效，不再是認定偷稅的障礙。

那么，可以做如下總結：對于是否定性為偷稅，應區別對待。如果個體戶在定額執行期結束后向稅務機關辦理申報，申報不實，且實際經營額、所得額高于定額，造成少繳稅款的；或該納稅人當期發生的經營額、所得額超過定額一定幅度，但在規定期限內未向稅務機關進行申報繳納稅款的，可定為偷稅。否則，不定偷稅。